近年來,隨著自貢市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、建設(shè)特大城市步伐加快,大量民間資本進入燃氣市場,使天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到較大發(fā)展,改善了群眾生活條件,縮短了城鄉(xiāng)差距。與此同時也帶來一些問題,急待解決。

一、自貢市燃氣市場現(xiàn)狀

(一)基本情況

自貢市天然氣儲量豐富,使用歷史悠久,為省內(nèi)第二個成立市級燃氣公司的市份。截至2015年底,自貢城市燃氣普及率已達93%,兩縣(榮縣、富順縣)的燃氣普及率分別為95.1%、97.5%。全市用氣總戶數(shù)達39萬余戶,年供氣總量達2.3億立方米,日最高供氣量達91.55萬立方米,儲氣能力16.4萬立方米。目前自貢市在燃氣行業(yè)主管部門備案的管道燃氣經(jīng)營企業(yè)共26家,其中國有企業(yè)5家,占企業(yè)總數(shù)的19.2%,民營企業(yè)21家,占企業(yè)總數(shù)的80.8%。

(二)發(fā)展情況

自貢市燃氣管道經(jīng)營企業(yè)的發(fā)展,經(jīng)歷了由國有到多元投資主體、由城市向鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的過程。大體上分為四個階段:第一階段:市一級的燃氣公司和原由區(qū)縣政府建立的燃氣企業(yè)。

第二階段:能源生產(chǎn)企業(yè)(如中石油)為解決生產(chǎn)基地及家屬區(qū)供氣,而后擴大供氣經(jīng)營范圍成立的終端燃氣企業(yè)。

第三階段:能源生產(chǎn)企業(yè)(如中石油)在本地的下屬機構(gòu)獨立或與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)合成立的天然氣供氣公司和燃氣供應(yīng)站,改制后出讓給私人建立的股份制燃氣公司。

第四階段:區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于改善農(nóng)村居民群眾生活條件的目的,通過引進資金、氣源發(fā)展的燃氣公司,約占了在鄉(xiāng)鎮(zhèn)燃氣企業(yè)的一半,全部為民營燃氣公司。

二、存在的主要問題

目前,自貢市燃氣市場民營企業(yè)占比大,存在整體實力弱、管理水平低、經(jīng)營不規(guī)范、抗風(fēng)險能力差等問題。

(一)盲目追求安裝利益

目前大部分燃氣經(jīng)營企業(yè)收入主要由兩大部分組成:一是安裝費,企業(yè)根據(jù)安裝材料、人工等成本進行核算后定價;二是天然氣銷售收費,按照天然氣用量向用戶收取,組成包括進價與輸配氣成本等。受企業(yè)管理水平、政府價格調(diào)控等因素影響,居民用氣銷售部分基本沒有利潤空間,因此,由于資本的逐利性,一些民營燃氣企業(yè)賺取安裝初始利益后即轉(zhuǎn)讓區(qū)域、經(jīng)營權(quán)或企業(yè)的現(xiàn)象突出。

(二)企業(yè)規(guī)模小、搶險力量薄弱

大多數(shù)民營企業(yè)受規(guī)模所限,抗風(fēng)險能力弱,安裝、維修、經(jīng)營資質(zhì)缺乏,使安裝、供氣、服務(wù)質(zhì)量得不到保證,埋下極大的安全隱患。根據(jù)國家規(guī)定,燃氣供應(yīng)企業(yè)必須實行24小時值班制度,設(shè)置專職的搶修隊伍,配備必備的搶險器材。自貢市目前最小的燃氣企業(yè)為一民營企業(yè),從業(yè)人員僅6人,裝備配備不足,維修搶險能力缺乏,出現(xiàn)險情往往不能及時處置。

(三)不按規(guī)范安裝發(fā)展用戶

具體表現(xiàn)在: 一是從業(yè)人員大都未經(jīng)過燃氣專業(yè)技術(shù)培訓(xùn);二是違反《城鎮(zhèn)燃氣設(shè)計規(guī)范》(GB50028—20066)的現(xiàn)象普遍,管線工程無任何設(shè)計施工資料,不按安裝規(guī)范建設(shè)天然氣管線; 三是為降低安裝成本使用不符合規(guī)范的材料;四是無規(guī)范的竣工驗收程序,其安裝質(zhì)量得不到保障。

(四)供氣存在不可持續(xù)性

一部分民營燃氣企業(yè)的氣源供應(yīng)單位為石油部門終端公司,個別民營企業(yè)甚至從其他民營燃氣企業(yè)接口供氣,違規(guī)轉(zhuǎn)供氣情況突出。大部分民營燃氣企業(yè)無正規(guī)氣源指標(biāo),一旦上游氣源緊張,或加大調(diào)控力度,其隨時都有停氣、斷氣的可能,嚴(yán)重影響民生保障。

(五)燃氣儲配、管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施缺乏

相當(dāng)一部分民營燃氣企業(yè)受規(guī)模所限,無力開展保障性供氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。據(jù)2015年自貢市消委會、國家統(tǒng)計局自貢調(diào)查隊發(fā)布的《自貢市燃氣發(fā)展?fàn)顩r及消費者滿意度調(diào)查報告》顯示,目前自貢市除最大的國有燃氣企業(yè)建有燃氣儲配設(shè)施外,其余的燃氣企業(yè)均未建有燃氣儲配設(shè)施,最小的民營燃氣企業(yè)管網(wǎng)僅13.8公里。據(jù)2010年11月25日的《自貢晚報》報道:自貢市成佳鎮(zhèn)地區(qū)由于長時間停氣,用戶的燃氣灶具熱水器無法正常使用,其供氣企業(yè)就為民營燃氣公司。

(六)存在同城不同價的現(xiàn)象

農(nóng)村地區(qū)燃氣安裝價格、銷售價格得不到有效監(jiān)管。以自貢市為例,國有燃氣企業(yè)的銷售價格由市級物價主管部門實行指導(dǎo)定價,價格成本必須進行監(jiān)審,居民用氣價格調(diào)整必須通過聽證。而民營燃氣企業(yè)大部分由各區(qū)縣物價部門管理,“同城不同價”的情況突出,損害用戶利益,甚至影響社會穩(wěn)定。如2011年1月25日,據(jù)自貢市維穩(wěn)辦通報:自貢市大安區(qū)江姐村村民由于不滿該區(qū)域內(nèi)燃氣經(jīng)營企業(yè)的安裝和銷售價格高集體上訪,要求改由其他公司供氣,帶來社會不穩(wěn)定因素。

(七)企業(yè)間惡意、無序競爭

燃氣企業(yè)間為爭搶用戶產(chǎn)生糾紛的情況時有發(fā)生,有的企業(yè)在競爭中采取惡意壓低價格的方式來招攬用戶,有的企業(yè)采取違規(guī)建設(shè)來爭奪市場,企業(yè)間對簿公堂的情況也時有發(fā)生,有的企業(yè)甚至采取危害社會穩(wěn)定的方式來爭取利益。

(八)服務(wù)質(zhì)量有待提升

根據(jù)2015年自貢市消委會委托國家統(tǒng)計局自貢調(diào)查隊進行的燃氣行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查結(jié)果顯示,用戶對國有燃氣企業(yè)在供氣保障、服務(wù)措施、用戶權(quán)益保護等方面的滿意度、認(rèn)可度、信任度普遍比民營企業(yè)更高,更愿意選擇國有企業(yè)為其服務(wù),部分用戶對民營企業(yè)在價格、用氣高峰時用氣保障以及配套服務(wù)等方面意見較大。

三、原因分析

民間資本的進入,一方面對燃氣市場,特別是農(nóng)村燃氣市場進行有效地補充,滿足了用戶的需求。另一方面,由于行業(yè)管理不到位,致使燃氣行業(yè)在發(fā)展中產(chǎn)生的許多問題得不到有效解決,矛盾較大。

(一)供氣區(qū)域劃分不明確導(dǎo)致市場無序混亂

根據(jù)《四川省燃氣管理條例》第十一條規(guī)定:“管道供氣的燃氣經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)在經(jīng)劃定的供氣區(qū)域內(nèi)經(jīng)營燃氣。”但目前燃氣供氣區(qū)域劃分不明確甚至重疊的現(xiàn)象突出。早在2001年,四川省建設(shè)廳就將自貢市大部分范圍劃歸自貢市燃氣有限責(zé)任公司經(jīng)營,后又將其中的部分區(qū)域陸續(xù)以村、組的形式劃為其他燃氣公司經(jīng)營,造成供氣區(qū)域交叉、重疊的現(xiàn)象突出。

(二)行業(yè)管理相關(guān)制度有待完善

2011年國家頒布實行了《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》(國務(wù)院令第583號),為燃氣管理工作提出了總要求。但具有操作指導(dǎo)意義的地方性法規(guī)滯后?，F(xiàn)行的《四川省燃氣管理條例》修訂于2004年,其中許多條款,特別是行業(yè)準(zhǔn)入、行政許可、監(jiān)督執(zhí)法等方面的內(nèi)容已不適應(yīng)燃氣行業(yè)發(fā)展新形勢的要求。

(三)存在多頭管理的問題

目前燃氣管理存在多頭管理的問題,以自貢市為例,市經(jīng)信委行使生產(chǎn)要素保障的職能;市國資委行使國有資本監(jiān)督管理職能;區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)燃氣的發(fā)展管理;市發(fā)改委負責(zé)城區(qū)燃氣價格的管理,各區(qū)、縣發(fā)改委負責(zé)區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)燃氣價格的管理;市城鄉(xiāng)建設(shè)住房保障局行使燃氣行政許可及規(guī)劃職能;安監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、公安消防等部門根據(jù)各自職責(zé)負責(zé)燃氣行業(yè)安全管理。各部門之間在面對燃氣企業(yè)違規(guī)經(jīng)營、違法建設(shè)等方面,聯(lián)合執(zhí)法力度不夠,相互間的協(xié)調(diào)配合不足。

(四)市場準(zhǔn)入監(jiān)管不嚴(yán)

有的市、區(qū)(縣)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)出于自身利益考量,對燃氣準(zhǔn)入把關(guān)不嚴(yán),盲目引進實力弱小的民營燃氣企業(yè),造成燃氣企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、實力弱、發(fā)展不平衡等問題。一些燃氣企業(yè)違規(guī)發(fā)展用戶,未得到及時制止,造成即成事實后,政府部門為確保民生、維護穩(wěn)定,采取的處罰措施力度極為有限,使燃氣管理工作非常被動。

四、規(guī)范燃氣市場的對策

針對以上問題,應(yīng)從加強行業(yè)管理入手,強化燃氣法規(guī)建設(shè),嚴(yán)把行業(yè)準(zhǔn)入關(guān),進一步規(guī)范、整頓燃氣市場,促進管道行業(yè)有序發(fā)展。

(一)加強燃氣法規(guī)的制訂完善工作,做到有法可依

進一步加強對國務(wù)院《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》的宣貫工作,提高認(rèn)識,加強協(xié)調(diào),在日常行業(yè)監(jiān)督管理工作中切實做到依法行政。加快《四川省燃氣管理條例》的頒布實施工作,及時組織宣傳和解讀,進一步貫徹落實。同時,結(jié)合各地市實際,建立完善具有操作性的管理辦法或者地方性規(guī)章,確保有法可依。

(二)合理規(guī)劃,控制燃氣企業(yè)數(shù)量

應(yīng)做好中長期燃氣專項發(fā)展規(guī)劃,制定與城市發(fā)展相適應(yīng)的規(guī)劃,在提高城鄉(xiāng)天然氣氣化率的同時,實現(xiàn)燃氣行業(yè)整體規(guī)范、有序發(fā)展的目標(biāo)。嚴(yán)格控制審批新的燃氣經(jīng)營企業(yè),并對已有燃氣企業(yè)進行清理、規(guī)并、整合,擴大企業(yè)規(guī)模,增強企業(yè)抗風(fēng)險能力。

(三)嚴(yán)格把關(guān),提高燃氣市場準(zhǔn)入門檻

嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于實施燃氣經(jīng)營許可的通知》(川建城發(fā)[2012]520號)以及后續(xù)一系列相關(guān)文件中關(guān)于燃氣經(jīng)營許可范圍、條件、標(biāo)準(zhǔn)、審查審批程序的規(guī)定,不向不符合新標(biāo)準(zhǔn)條件的企業(yè)頒發(fā)經(jīng)營許可證,以此為契機,清理、整頓燃氣市場。

(四)狠抓制度落實,確保燃氣公共安全

嚴(yán)格按照“條塊結(jié)合、以塊為主”的原則,切實承擔(dān)燃氣安全監(jiān)管的主體職責(zé),燃氣經(jīng)營企業(yè)是安全生產(chǎn)的主體,企業(yè)法人對企業(yè)安全生產(chǎn)負全面責(zé)任。政府應(yīng)督促燃氣經(jīng)營企業(yè),特別是小型、民營燃氣企業(yè)制定和完善安全生產(chǎn)、反恐、搶險等應(yīng)急預(yù)案,提高有效應(yīng)對各種突發(fā)事件的能力,同時建立健全燃氣設(shè)施及管線監(jiān)測和檢查制度,發(fā)現(xiàn)事故隱患的,應(yīng)當(dāng)及時消除。

(五)推行特許經(jīng)營,促進燃氣行業(yè)有序發(fā)展

根據(jù)國家發(fā)改委《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(第25號令)、住建部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(第126號令)等相關(guān)規(guī)定,堅持公開、公平、公正和公共利益優(yōu)先的原則,通過公開競爭方式,依法確定燃氣特許經(jīng)營權(quán)及其經(jīng)營者。

(六)強化執(zhí)法,加大行政監(jiān)管力度

嚴(yán)格執(zhí)行國家燃氣行業(yè)相關(guān)規(guī)范,進一步加大監(jiān)察執(zhí)法力度。依法嚴(yán)懲違法建設(shè)、亂拉亂接燃氣管線和設(shè)施的行為。對跨區(qū)域敷設(shè)管道、違規(guī)安裝發(fā)展用戶的行為予以堅決制止。嚴(yán)厲打擊超負荷發(fā)展用戶、違規(guī)轉(zhuǎn)供氣、向無資質(zhì)企業(yè)提供氣源的經(jīng)營行為。積極引導(dǎo)各經(jīng)營企業(yè)提高自身管理服務(wù)水平,守法經(jīng)營、合理競爭,使燃氣市場的發(fā)展逐步規(guī)范化。

五、結(jié)語

民營燃氣企業(yè)的大量產(chǎn)生,是燃氣市場開放的必然結(jié)果。隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷推進,城市范圍不斷擴大,原有的粗放型鄉(xiāng)鎮(zhèn)燃氣管理模式已不能適應(yīng)新形勢的需要,我們應(yīng)采取多種有效措施,在保持市場活力的同時,促進燃氣市場朝著健康有序的方向發(fā)展,為人民群眾的安居樂業(yè)、社會經(jīng)濟的快速發(fā)展提供良好助力。