自從2014年開始醞釀的石油天然氣體制改革文件“幾易其稿”，至今仍未能公布。

“具體不清楚，我們也在等待中央的文件定調(diào)。”談及油氣改革方案以及管道獨(dú)立問題，一位中石油系統(tǒng)的人士在記者采訪時(shí)三緘其口，他并不愿意就此問題多作回應(yīng)。

近日，關(guān)于“中石油反對(duì)管網(wǎng)獨(dú)立”的消息在圈內(nèi)鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)。

實(shí)際上，反對(duì)管網(wǎng)獨(dú)立并不是中石油一家。早在今年3月舉行的全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)組小組討論會(huì)上，中石化原董事長(zhǎng)傅成玉就表示，如果把石油企業(yè)的管網(wǎng)資產(chǎn)拆分出來再建一個(gè)管網(wǎng)公司，不利于國(guó)有資產(chǎn)的管理運(yùn)營(yíng)。

據(jù)了解，由于改革成本較高，外界曾寄望的組建統(tǒng)一的國(guó)家油氣管網(wǎng)公司預(yù)計(jì)也將成為泡影。

中國(guó)石油大學(xué)工商管理學(xué)院教授劉毅軍等多位天然氣行業(yè)研究者認(rèn)為，雖然“管住中間”是大勢(shì)所趨，但考慮到操作難度以及改革成本，中國(guó)的天然氣管網(wǎng)獨(dú)立也將是一個(gè)循序漸進(jìn)的步驟，預(yù)計(jì)將先在各石油公司實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)獨(dú)立、單獨(dú)核算。

“三桶油”抵觸管網(wǎng)拆分

“最大的爭(zhēng)議還是管網(wǎng)獨(dú)立問題，這也是油氣改革最重要的環(huán)節(jié)。”一位天然氣行業(yè)從業(yè)者告訴《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者，無論從中央層面還是學(xué)界，都明確認(rèn)為天然氣管網(wǎng)獨(dú)立出來是上游和下游市場(chǎng)化、提供管網(wǎng)公平開放服務(wù)的必要條件，但由于中石油、中石化和中海油都不同意將管網(wǎng)資產(chǎn)進(jìn)行分拆或獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，改革受到阻力。

雖然阻力很大，但管網(wǎng)獨(dú)立已經(jīng)成為油氣體制改革最為關(guān)注的焦點(diǎn)。

此前，包括國(guó)家發(fā)改委原副主任劉鶴擔(dān)綱領(lǐng)銜撰寫的“383”方案、國(guó)務(wù)院研究室綜合司副司長(zhǎng)范必團(tuán)隊(duì)等都建議，將石油天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)從油氣企業(yè)中分離出來。

早在2010年，發(fā)改委就和中石油談?wù)撨^管道拆分問題，但因?yàn)橹惺头磳?duì)未能成形?，F(xiàn)在，石油行業(yè)面臨油價(jià)暴跌、市場(chǎng)需求低迷，天然氣管道能為企業(yè)提供穩(wěn)定的現(xiàn)金流，更被稱作“三桶油”的“現(xiàn)金奶牛”。如今要將這塊優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)拆分獨(dú)立出來，也并不是件容易的事。

中國(guó)石油(601857.SH)2015年年報(bào)顯示，母公司凈利潤(rùn)為355億元，下滑66.7%。但其天然氣與管道板塊的利潤(rùn)為512億元，剔除去年管道資產(chǎn)整合的收益，仍比上年增長(zhǎng)了153億元。

“天然氣運(yùn)輸嚴(yán)重依賴管道，正因?yàn)樘烊粴馍嫌问且粋€(gè)寡頭壟斷市場(chǎng)，企業(yè)必然延伸到中游的管道壟斷。”四川省清潔能源汽車產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)副秘書長(zhǎng)李永昌認(rèn)為，天然氣要“放開兩頭”，就要引入多元化的市場(chǎng)主體投資天然氣行業(yè)的上下游。但是，油田管道運(yùn)輸屬于自然壟斷環(huán)節(jié)，其屬性決定了一體化經(jīng)營(yíng)必然阻礙了上游和下游的公平競(jìng)爭(zhēng)。

但現(xiàn)行的石油經(jīng)營(yíng)體制為上中下游的一體化，如果將管道業(yè)務(wù)獨(dú)立，向更多的市場(chǎng)主體公平開放，也意味著為其天然氣下游市場(chǎng)放進(jìn)來更多的競(jìng)爭(zhēng)者。利益之爭(zhēng)，必然受到“三桶油”的強(qiáng)烈抵觸。

“徹底從企業(yè)中拆分出來并不現(xiàn)實(shí)，也涉及到所有權(quán)的問題。”一位中石化人士表示，管道資產(chǎn)多裝入上市公司，一些管道還采取了混合所有制形式，拆分也必然面臨著中小股東以及合資對(duì)象的阻力。

上述人士也表示，幾大石油企業(yè)此前為了進(jìn)行管道建設(shè)等基礎(chǔ)建設(shè)，還成立了多家工程施工公司，如果將管網(wǎng)資產(chǎn)徹底剝離，這些輔助的施工公司資產(chǎn)和員工是去是留?國(guó)家肯定不會(huì)接收，石油企業(yè)也沒有辦法自己處置，這就會(huì)造成新的難題。

資產(chǎn)獨(dú)立運(yùn)作或先行

實(shí)際上，油氣管網(wǎng)是一個(gè)大系統(tǒng)，除了原油管道、儲(chǔ)油庫(kù)、天然氣管道，還包括LNG接收站、地下儲(chǔ)氣庫(kù)等。但這個(gè)系統(tǒng)中的玩家，仍以“三桶油”為主體。

其中，中石油擁有全國(guó)70%的原油管道和80%的天然氣管道，擁有絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán)。另外，中石化和中海油也有自己的天然氣管道資產(chǎn)，分別占比約15%和5%。

長(zhǎng)期以來，油氣管網(wǎng)的壟斷問題備受詬病。

一個(gè)典型的例子，是中石油和大唐集團(tuán)的供氣之爭(zhēng)。2012年大唐希望將內(nèi)蒙古生產(chǎn)煤制天然氣，在工廠和中石油天然管網(wǎng)聯(lián)通，直接向北京供氣。但雙方并沒有談攏，最后大唐只能將氣賣給中石油“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”。

大唐作為一家央企，在中石油面前都處于下風(fēng)。對(duì)于其他企業(yè)而言，“管網(wǎng)公平開放”更像一個(gè)難以實(shí)現(xiàn)的幻象。

既然管道獨(dú)立是大勢(shì)所趨，獨(dú)立的路徑會(huì)是如何?

一些學(xué)者建議，將“三桶油”的管網(wǎng)資產(chǎn)拆分出來，組建成一個(gè)或多個(gè)國(guó)家管網(wǎng)公司。這就意味著，管網(wǎng)資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)和運(yùn)營(yíng)權(quán)都將歸屬于新的公司，不再隸屬于“三桶油”。

中國(guó)石油規(guī)劃總院副總經(jīng)濟(jì)師趙連增指出，成立國(guó)家管網(wǎng)公司雖然容易實(shí)現(xiàn)公平開放的目的，監(jiān)管起來也更容易，但成立國(guó)家管網(wǎng)公司并不是最佳選擇，也存在很多問題。比如管網(wǎng)涉及3家企業(yè)，拆分重組的工作量較大，需要協(xié)調(diào)的矛盾多;另外管道輸送還承擔(dān)著進(jìn)口天然氣倒掛產(chǎn)生的交叉補(bǔ)貼，可操作性比較差。另外，新成立的管網(wǎng)公司也將面臨著所有大型國(guó)有公共企業(yè)面臨的發(fā)展弊端。

中國(guó)石油大學(xué)油氣政策與法律研究中心主任陳守海也認(rèn)為，成立國(guó)家管網(wǎng)公司將出現(xiàn)新的壟斷問題，多元化的市場(chǎng)主體或?qū)⒏y參與到干網(wǎng)建設(shè)中，而且地方天然氣管網(wǎng)壟斷問題也沒有解決。

“管網(wǎng)獨(dú)立主要是體現(xiàn)運(yùn)營(yíng)規(guī)則的獨(dú)立，而不是組織形式上。” 中國(guó)石油大學(xué)工商管理學(xué)院教授劉毅軍接受記者采訪時(shí)認(rèn)為，從現(xiàn)階段來看，成立國(guó)有公司未必是合適的方式。從中國(guó)天然氣發(fā)展的階段來看，管道獨(dú)立也要循序漸進(jìn)的過程，至少需要5年的時(shí)間。至于未來該怎么執(zhí)行，這仍有待于后期公布的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，公布一個(gè)清晰的實(shí)施“路線圖”。

但整體來看，管網(wǎng)獨(dú)立的改革或許將是分步走、現(xiàn)在不同地方或管道上進(jìn)行試點(diǎn)。從路徑上，可先在“三桶油”內(nèi)部先實(shí)現(xiàn)管輸業(yè)務(wù)的相對(duì)獨(dú)立，業(yè)務(wù)和上游、下游徹底分離，資產(chǎn)和人員從母公司分離，財(cái)務(wù)獨(dú)立核算，制定出管網(wǎng)無歧視向第三方放開的實(shí)施辦法以及監(jiān)管制度。隨后，時(shí)機(jī)成熟可以實(shí)現(xiàn)法律獨(dú)立、統(tǒng)一調(diào)度等后續(xù)步驟。

管道業(yè)務(wù)混改成“雞肋”

值得一提的是，在能源價(jià)格低迷時(shí)期，中石油、中石化又希望能夠引入資金加快建設(shè)天然氣管網(wǎng)，這也為管網(wǎng)獨(dú)立帶來新變數(shù)。

8月3日，中國(guó)石化(600028.SH)發(fā)布公告稱，將以中石化川氣東送天然氣管道有限公司為平臺(tái)進(jìn)行公開引資。本次引資完成后，中國(guó)石化對(duì)管道有限公司的持股比例為50%。

同一天，北京產(chǎn)權(quán)交易所的公告透露出更多內(nèi)容，中石化本次計(jì)劃引入不超過15名投資方，增資方式為現(xiàn)金增資，募資將繼續(xù)推進(jìn)天然氣管道的建設(shè)，用于川氣東送擴(kuò)能工程和儲(chǔ)氣庫(kù)的建設(shè)，以及一般營(yíng)運(yùn)資金和償還債務(wù)，改善資本結(jié)構(gòu)，單個(gè)投資人的投資金額不低于10億元。

在增資的條件中，要求融資方不接受存在或具有潛在同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的意向投資方及其關(guān)聯(lián)方;且資產(chǎn)管理規(guī)模不少于60億元，或企業(yè)凈資產(chǎn)規(guī)模不少于40億元。其中，并未對(duì)企業(yè)的所有權(quán)屬性明文規(guī)定，這樣給民資進(jìn)入留有余地。

“此前中石油已經(jīng)率先啟動(dòng)了管道業(yè)務(wù)的混合所有制改革。”卓創(chuàng)資訊天然氣分析師劉廣彬認(rèn)為，2012年中石油將西氣東輸三線工程引入了社保基金、國(guó)聯(lián)基金、寶鋼集團(tuán)，混改的動(dòng)作較大，此次中石化將川氣東送管道這塊優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)拿出來進(jìn)行混改，或也是為了完成國(guó)有企業(yè)的混改任務(wù)。另一方面，在石油企業(yè)資金壓力普遍吃緊的情況下，引入多元化資金，也有利于中石化加大天然氣管道的建設(shè)力度。

在中石油的西氣東輸三線增資項(xiàng)目中，民企雅戈?duì)柤瘓F(tuán)投資30億元通過參與“國(guó)聯(lián)基金”曲線投資了這一工程。但是，由于中石油管理層變動(dòng)、預(yù)期收益率降低，雅戈?duì)柛吖苋ツ?月也表示將考慮擇機(jī)退出這一項(xiàng)目。

劉廣彬認(rèn)為，和美國(guó)、英國(guó)、俄羅斯等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)的天然氣管網(wǎng)建設(shè)仍然比較落后?，F(xiàn)在中國(guó)一些城市天然氣管道覆蓋率仍比較低，管道規(guī)模不能滿足日益發(fā)展的供應(yīng)需要，未來管網(wǎng)基礎(chǔ)建設(shè)發(fā)展空間較大。

據(jù)中國(guó)石油規(guī)劃總院的測(cè)算，要實(shí)現(xiàn)天然氣3000億立方米的消費(fèi)量目標(biāo)，至少需要12萬公里的天然氣管道里程，現(xiàn)在還有約3萬公里的缺口。但是受經(jīng)濟(jì)下滑等因素影響，“三桶油”建設(shè)管道積極性下降，2015年只建了3800公里，遠(yuǎn)低于5000~6000公里的年建設(shè)水平。

“天然氣管道建設(shè)不等于后期的使用、運(yùn)營(yíng)。”一位石油從業(yè)者認(rèn)為，已進(jìn)行的油氣管網(wǎng)混改主要目的仍是為了拓寬融資渠道，并沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的混改，引入的第三方資本主要是為項(xiàng)目建設(shè)出資，但是在后期的運(yùn)營(yíng)中沒有話語(yǔ)權(quán)，利益訴求難以實(shí)現(xiàn)，油氣管網(wǎng)的公平開放仍非常困難。