決策層始終將天然氣管網(wǎng)歸于自然壟斷，但中國大部分壟斷性行業(yè)都不是自然壟斷，而是行政壟斷，天然氣管網(wǎng)也不例外。

《財經(jīng)》記者日前從權(quán)威人士處獲悉，中國石油天然氣集團公司(下稱中石油)反對分拆該公司天然氣管網(wǎng)資產(chǎn)并組建獨立的國家管網(wǎng)公司的提議，相關(guān)改革基本陷于停滯。

另有接近決策層的人士透露，國家能源局此前為促進管網(wǎng)等天然氣基礎(chǔ)設(shè)施向第三方無歧視開放而出臺的《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》，由于得不到三大石油公司的配合，也被擱置。該人士認(rèn)為，需要尋找新的動力來推動改革。

將三大石油公司下轄的天然氣管網(wǎng)資產(chǎn)剝離，進而實現(xiàn)第三方無歧視準(zhǔn)入，符合政府一貫的改革思路。2015年9月出臺的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》中指出，對自然壟斷行業(yè)，實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，促進公共資源配置市場化。

網(wǎng)運分離后，可組建單一國家管網(wǎng)公司，或若干家區(qū)域管網(wǎng)公司。而放開第三方準(zhǔn)入皆為題中之義。主管機構(gòu)、行業(yè)智庫與國際石油公司們均樂見這一改革實施，認(rèn)為如此才有利于油氣行業(yè)的發(fā)展與對外合作。但目前“兩個模式一個準(zhǔn)入”均在實施層面遇阻。

此前，中國石油大學(xué)等對行政部門具備影響力的研究機構(gòu)，都在力推將天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)從上中下游一體化經(jīng)營的油氣企業(yè)中剝離，組建若干家天然氣管網(wǎng)公司，并建立對天然氣管網(wǎng)的政府監(jiān)管制度。

殼牌集團執(zhí)行委員會成員、天然氣一體化及新能源業(yè)務(wù)執(zhí)行董事Maarten Wetselaar向《財經(jīng)》記者指出，政府應(yīng)鼓勵對天然氣管網(wǎng)的投資，而最好的鼓勵就是放開整個系統(tǒng)。他認(rèn)為，各地區(qū)天然氣管網(wǎng)所有者最好是獨立公司，既可是國企也可是私企。

BP石油公司中國區(qū)總裁楊恒明也表示，中國油氣管網(wǎng)改革中引進第三方準(zhǔn)入和競爭，將更有利于市場化進程以及與國際石油公司合作。

盡管如此，寡頭壟斷的石油天然氣市場格局使這一改革思路前途多舛。

挪威《上游報》早先曾報道稱，中石油反對剝離其管網(wǎng)業(yè)務(wù)，因為在當(dāng)前疲軟的石油和天然氣市場環(huán)境下，管道業(yè)務(wù)是其唯一有利可圖的部分。中石油未對上述報道予以置評。

“網(wǎng)運分離”改革推進艱難的根本原因，在于決策層始終將天然氣管網(wǎng)歸于自然壟斷，并相信由一家企業(yè)擁有和運營整個網(wǎng)絡(luò)能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，避免重復(fù)建設(shè)。這一觀念也使國內(nèi)業(yè)界、學(xué)界對管網(wǎng)改革的最終目標(biāo)仍莫衷一是。

接受《財經(jīng)》記者采訪的多位學(xué)者及業(yè)內(nèi)人士指出，根據(jù)現(xiàn)代自然壟斷理論，中國大部分壟斷性行業(yè)已失去自然壟斷屬性，成為人為的行政壟斷。

分拆難題

中國天然氣產(chǎn)業(yè)正處于高速發(fā)展中。中國石油經(jīng)濟技術(shù)研究院日前發(fā)布的《2050年世界與中國能源展望》中預(yù)測，按現(xiàn)政策情景(基準(zhǔn)情景)假設(shè)，中國天然氣消費2030年將增長到5100億立方米。2015年，中國天然氣消費量為1932億立方米。

天然氣的發(fā)展高度依賴基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是構(gòu)成主干網(wǎng)的長輸管道，它是連接上游氣源與區(qū)域市場(城市燃?xì)夤芫W(wǎng))的核心。2015年，中國新增天然氣管道約6000公里，全國天然氣管道總長度超過7.2萬公里，形成了以西氣東輸系統(tǒng)、陜京系統(tǒng)、川氣東送、西南管道系統(tǒng)為骨架的管網(wǎng)系統(tǒng)，干線管網(wǎng)總輸氣能力約為2800億立方米/年。

上述天然氣管網(wǎng)由三大石油公司各自獨立運營，互不連通，且不向第三方開放，因此尚未實現(xiàn)真正意義上的全國性管網(wǎng)系統(tǒng)。

行之有效的第三方準(zhǔn)入政策和監(jiān)管框架是管道改革的核心，而剝離管網(wǎng)、管道獨立是真正實現(xiàn)第三方準(zhǔn)入的前提。因為如管網(wǎng)仍由三大石油公司掌控，則向有競爭力的第三方氣源開放，必然會沖擊三大公司天然氣的銷售。

由于三大石油公司商業(yè)模式大都不夠完整和規(guī)范——大都未與下游購氣方同步簽訂照付不議銷售合同，從而無法鎖定用戶的穩(wěn)定用氣量，因此在向第三方開放的大勢下就很被動，第三方氣源的進入會增加自產(chǎn)氣的銷售難度。“你的管道輸送量是一定的，自己的氣都賣不完，然后還要讓更便宜的第三方進來，是你的話你會愿意嗎?”中海油一位長期從事天然氣貿(mào)易的人士反問《財經(jīng)》記者。

對廣大民營企業(yè)和社會資本而言，可觀的利潤使投資建設(shè)天然氣管網(wǎng)具有吸引力。但專家指出，非油氣行業(yè)的企業(yè)想要涉足這一領(lǐng)域并不現(xiàn)實。因為在壟斷市場中，它們難以掌控最關(guān)鍵的上游油氣資源和下游LNG接收站等基礎(chǔ)設(shè)施，從而毫無議價能力。

天然氣管網(wǎng)的投資建設(shè)比石油管線更為特殊，前者在投建前必須先鎖定上游的安全氣源與下游的穩(wěn)定市場。原因在于天然氣易揮發(fā)而不易存儲的物理特性，存儲和運輸成本都很高。

因此天然氣項目向來是上中下游一體化的，商業(yè)模式更為復(fù)雜。殼牌集團將天然氣一體化部門獨立成為與上游勘探開采部門并列的四大板塊之一，也是基于天然氣業(yè)務(wù)的獨特性。

這對國內(nèi)民企來說顯然是巨大挑戰(zhàn)。當(dāng)前市場環(huán)境下，民企靈活、低成本的優(yōu)勢難有用武之地，而缺乏資金與政府關(guān)系的劣勢卻被放大。

東帆石能源咨詢公司董事長、原中海油能源經(jīng)濟研究院首席研究員陳衛(wèi)東指出，應(yīng)先放開天然氣價格，再實行第三方準(zhǔn)入。因為單純進入管輸環(huán)節(jié)的民企，難以掌控上游氣源和下游市場。因此，即使政府制定了第三方準(zhǔn)入機制，縱向一體化的壟斷企業(yè)仍可以偏袒本系統(tǒng)的公司而排擠第三方。

只有放開天然氣價格，才能鼓勵更多民企加快對管網(wǎng)和LNG接收站等基礎(chǔ)設(shè)施的投建，因為目前主要的天然氣資源依靠進口獲得;其次要讓上游邊際氣田的灰色區(qū)塊陽光化，從而部分開放已形成產(chǎn)量的國內(nèi)資源。

上述改革推進緩慢，原因在于管網(wǎng)系統(tǒng)一直被決策層視為自然壟斷行業(yè)。例如，2015年10月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》已明確提出，到2017年全面放開競爭環(huán)節(jié)價格，政府僅監(jiān)管具有自然壟斷性質(zhì)的管道運輸價格和配氣價格。因此“網(wǎng)運分離”，即：放開天然氣輸配管網(wǎng)、LNG接收站、儲氣庫等基礎(chǔ)設(shè)施，放開競爭性業(yè)務(wù)和競爭性環(huán)節(jié)價格、輸配氣價格由政府定價的改革，始終未能落地。

自然壟斷之辯

“網(wǎng)運分離”改革的艱難并非油氣行業(yè)獨有。電力與油氣行業(yè)一樣面對傳輸網(wǎng)絡(luò)的自然壟斷問題。在2002年即由國務(wù)院頒布了《電力體制改革方案》(國發(fā)【2002】5號)，計劃通過廠網(wǎng)分離、主輔分離、輸配分離、競價上網(wǎng)四步改革措施逐步構(gòu)建起競爭性的電力市場。但歷經(jīng)十三載，直到《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見(中發(fā)【2015】9號》出臺，才將電網(wǎng)明確定位為“電力高速通道”。但仍未改變“全國一張網(wǎng)”的基本態(tài)勢。

這兩個行業(yè)均未實現(xiàn)主干傳輸網(wǎng)分拆和第三方準(zhǔn)入，原因在于決策層始終將油氣管網(wǎng)和電網(wǎng)歸于自然壟斷，并相信由一家企業(yè)擁有和運營整個網(wǎng)絡(luò)能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，避免重復(fù)建設(shè)。

早在2013年底，中共十八屆三中全會決議中即提出：“國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，推進公共資源配置市場化。”以及“推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格。政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，提高透明度，接受社會監(jiān)督”。

已在2015年底上報國務(wù)院的《石油天然氣體制改革總體方案》也旨在打破油氣行業(yè)行政壟斷，有效監(jiān)管自然壟斷。放開競爭環(huán)節(jié)，培育和引入多元化的市場主體，實現(xiàn)上游適度集中、中游強化監(jiān)管、下游充分競爭。

國家發(fā)展和改革委員會價格司、價檢司聯(lián)合課題組也曾提出，規(guī)模經(jīng)濟的自然壟斷可以增進社會福利，因此不應(yīng)盲目反對自然壟斷。

接受《財經(jīng)》記者采訪的多位學(xué)者及業(yè)內(nèi)人士指出，根據(jù)現(xiàn)代自然壟斷理論，中國大部分壟斷性行業(yè)已失去自然壟斷屬性，成為人為的行政壟斷。

有學(xué)者指出，中國作為轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家，在計劃經(jīng)濟體制下所認(rèn)定的自然壟斷產(chǎn)業(yè)并沒有經(jīng)過市場競爭，因此不具有“自然”性，很大程度上是“行政壟斷”形成的“人為壟斷”;成了以“自然壟斷”之名而行“行政壟斷”之實。

此外，一國經(jīng)濟發(fā)展階段以及收入水平的不同，也會形成對自然壟斷產(chǎn)業(yè)的不同定義。發(fā)達國家在電力、鐵路、天然氣和電信等行業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)已被定為非自然壟斷產(chǎn)業(yè)，而發(fā)展中國家則仍將這些行業(yè)定為自然壟斷產(chǎn)業(yè)。

《資本主義的增長奇跡——自由市場創(chuàng)新機器》一書的作者，著名經(jīng)濟學(xué)家威廉·杰克·鮑莫爾提出的“現(xiàn)代自然壟斷理論”已被世界工業(yè)界廣為接受，他認(rèn)為，判斷自然壟斷的依據(jù)不再是傳統(tǒng)自然壟斷理論認(rèn)為的規(guī)模經(jīng)濟，而是成本次可加性，即：一家企業(yè)能以較低的成本生產(chǎn)兩家或以上企業(yè)所生產(chǎn)的一定數(shù)量的某種產(chǎn)品。

規(guī)模經(jīng)濟不再等價于自然壟斷，成本次可加性才是自然壟斷的充要條件。根據(jù)這一理論，中國大部分重化工業(yè)均非自然壟斷，若政府因維護這些產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟而實施市場準(zhǔn)入限制，就無疑是作繭自縛，這種過度干預(yù)市場的政府規(guī)制行為并不能節(jié)約社會資源和生產(chǎn)成本。

國際經(jīng)驗

歐美天然氣管網(wǎng)的發(fā)展經(jīng)驗，說明了有效的第三方準(zhǔn)入和有力的政府監(jiān)管的重要性。

國家發(fā)改委能源研究所研究顯示，歐洲天然氣管道改革實現(xiàn)第三方準(zhǔn)入，共經(jīng)歷了三個階段：首先鼓勵管道向第三方開放，政府并不強制規(guī)定管道提供非歧視服務(wù)，而是對提供準(zhǔn)入的石油企業(yè)給予一定獎勵。目的在于測試第三方準(zhǔn)入的可行性及發(fā)現(xiàn)潛在問題。

進入第二階段，政府則開始強制實施第三方準(zhǔn)入，完全解除天然氣銷售與管道運輸?shù)慕壎P(guān)系。第三階段，推進管道運輸服務(wù)獨立。將天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)從上中下游一體化經(jīng)營的油氣企業(yè)中分離出來，組建若干家油氣管網(wǎng)公司，并建立對油氣管網(wǎng)的政府監(jiān)管制度。

陳衛(wèi)東向《財經(jīng)》記者指出，相對于美國模式，歐洲模式對于中國天然氣發(fā)展有更多借鑒意義，因為歐洲天然氣同樣以進口為主。而歐洲也包括法國式的壟斷形式及英國式的非壟斷形式。英國天然氣管網(wǎng)第三方準(zhǔn)入政策的制定更加合理，發(fā)展經(jīng)驗更值得中國借鑒。

英國天然氣管網(wǎng)第三方準(zhǔn)入制度的實施，對英國天然氣市場發(fā)展成為完全競爭的市場起到了積極的作用。而該國第三方準(zhǔn)入制度的精髓是“許可證制度”。

英國依靠許可證制度來確保天然氣輸送與供應(yīng)領(lǐng)域的競爭。目前英國頒發(fā)的許可證書共有四種：天然氣公共運輸企業(yè)經(jīng)營許可證、天然氣供應(yīng)商供氣許可證、天然氣托運商管網(wǎng)使用許可證和洲際輸送許可證。

在輸送領(lǐng)域，英國先實現(xiàn)管網(wǎng)獨立，再推行第三方準(zhǔn)入。目前，英國所有的供應(yīng)商都有權(quán)平等使用由英國國家電網(wǎng)公司運營的天然氣高壓主干網(wǎng)和地方配送公司運營的低壓配氣網(wǎng)。

上世紀(jì)70年代的英國對天然氣管網(wǎng)領(lǐng)域的認(rèn)識也接近于自然壟斷。1972 年成立的英國天然氣公司(BG)享有獨家建設(shè)經(jīng)營全國天然氣主干網(wǎng)和配售網(wǎng)的特權(quán)。政府以低稅收和財政補貼的方式推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但1982年英國頒布《石油天然氣法》后，改變了近于自然壟斷的觀念，取消了BG采購和供應(yīng)的特權(quán)，實現(xiàn)了管網(wǎng)的獨立。

在供應(yīng)領(lǐng)域，英國在上世紀(jì)80年代已形成天然氣上游領(lǐng)域的競爭局面。政府允許多家國際石油公司持有天然氣勘探開發(fā)許可證。這樣更有利于獨立的管網(wǎng)獲得氣源。

同時，英國通過“許可證制度”建立第三方無歧視準(zhǔn)入機制來平衡中游管道所有者與上游生產(chǎn)者、下游消費者之間的經(jīng)濟利益，進而吸引資本對基礎(chǔ)設(shè)施進行投資。

有力的政府監(jiān)管是實現(xiàn)第三方準(zhǔn)入的重要保障。從鼓勵第三方準(zhǔn)入到強制第三方準(zhǔn)入，美歐均經(jīng)歷了十年以上的時間，從而逐漸完善政府監(jiān)管。

多位業(yè)內(nèi)人士建議，中國有必要在天然氣行業(yè)改革的同時加強監(jiān)管，減少行政干涉，提高政策的“落地率”及可操作性。